Charte du Groupe du Vendredi Pour plus de déontologie dans les cabinets ministériels

Etes vous

• Pour une culture politique plus ouverte et transparente

  • Et contre la politique des coulisses

• Pour un gouvernement mince et efficace

  • Et contre le clientélisme et le corporatisme

• Pour plus d’éthique et de déontologie dans le processus de prise de décisions ?

Propositions

Pour les cabinets ministériels

1. Une charte déontologique intergouvernementale doit être rédigée, publiée et approuvée par chaque Ministre et son cabinet. Le cas échéant, ce projet de charte peut fournir une certaine inspiration.

2. Les noms et fonctions des membres des différents cabinets ministériels sont disponibles sur le Portail officiel du gouvernement. La page web doit inclure tous les mandats et activités rémunérés de chaque conseiller ministériel, ainsi qu’une indication du temps consacré à ces activités.

3. Une comptabilité correcte des débauchements des administrations en faveur des cabinets est mise en place sur le portail centralisé

4. Nous demandons à la Cour des comptes d'élaborer une réglementation pour la passation et la période de transition des membres de cabinet qui quittent la fonction en raison de la problématique du suivi professionnel de fin de mandat

5. Une formation des membres de cabinet s’impose, notamment une formation à la déontologie et une introduction théorique aux aptitudes de base que le membre de cabinet ne posséderait pas (droit administratif, finances publiques, droit constitutionnel, organisation gouvernementale, fonctionnement du parlement, etc.). À la fin de la formation, chaque participant sera invité à signer la charte.

6. Un Master conjoint en administration publique au niveau belge est élaboré, lequel sera encadré par les responsables politiques et les hauts fonctionnaires/membres de cabinet. La participation s’effectue sur la base d’un dossier et d’un minimum de trois années d'expérience.

7. En parallèle à une diminution de la taille des cabinets, l’administration doit à terme prendre un rôle plus actif dans la définition des politiques afin de veiller à poursuivre des objectifs de long terme.

8. Un secrétariat apolitique permanent du cabinet ayant un statut administratif est mis en place. Celui-ci assure la période de transition entre les ministres, et figure comme le point de contact pour les administrations compétentes pour les processus journaliers.

9. Les ministres doivent pouvoir faire appel à SELOR pour le recrutement des cabinets. Un recrutement ciblé sur les compétences et l’expertise doit à cet égard être l'objectif.

Pour les lobbies

10. Le gouvernement fédéral élabore un registre des lobbyistes belges selon l'exemple européen et australien.

11. En outre, chaque cabinet doit tenir un registre de tous les contacts avec des lobbyistes. Cette information sera analysée par la Cour des comptes, si requis par le Parlement, et un rapport sera établi sur une base annuelle au plus tard le 1er juillet de l'année suivante.

12. Comme c’est le cas en Irlande et en Australie, un code des lobbyistes doit être rédigé: http://lobbyists.pmc.gov.au/conduct_code.cfm

La Charte⁶

Introduction: rôle d'un cabinet ministériel, et portée de cette charte

La complexité institutionnelle de la Belgique et le système de scrutin proportionnel ont conduit ses gouvernements successifs à former des alliances contre-intuitives, avec jusqu'à six partenaires différents aux vues politiques souvent idéologiquement divergentes. L'accord de gouvernement matérialise les fragiles équilibres politiques ainsi que l'équilibre des pouvoirs entre les différents partenaires de la coalition, et est considéré comme un carcan politique. Les cabinets ministériels ne sont pas seulement en charge de l'exécution de l'accord de gouvernement, ils en sont aussi les gardiens.

Si dans la plupart des pays européens, et même au niveau de l’Europe, les cabinets ne comptent pas plus d'une poignée de conseillers, les Ministres belges peuvent par contre avoir jusqu'à 30 ou 40 collaborateurs, parce qu'ils se substituent parfois eux-mêmes à l'administration. Ensemble, les 51 Ministres de Belgique emploient directement plus d'un millier de personnes, dont une grande majorité de conseillers politiques¹.

Ainsi, l'entourage des Ministres a de facto reçu un rôle important, mais presque invisible dans le paysage institutionnel belge. Malgré leur place cruciale dans la machinerie démocratique de la Belgique, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau régional, ils attirent très peu l'attention. Ni celle des médias et du grand public, mais, de manière plus inquiétante, ni même celle du législateur². Par exemple, ils ne sont pas concernés par l'arrêté royal de 1937, et ne relèvent pas de la supervision du Bureau de déontologie administrative.

Dans d'autres pays, où le paysage politique est moins complexe et où les cabinets ministériels sont plus petits, des codes de conduite, très souvent spéciaux, ont été élaborés afin d’assurer que les membres de cabinet agissent selon les règles démocratiques, principes de gouvernance et valeurs déontologiques les plus élémentaires³. Ce n’est pas le cas en Belgique.

Telle est la raison pour laquelle le Groupe du Vendredi a décidé de rédiger cette charte de déontologie politique tant pour les cabinets ministériels fédéraux que régionaux⁴. Elle a été rédigée à partir d'une approche fondée sur des principes, car nous voulons minimiser le risque que les cabinets travaillent trop sous le radar, ou le risque d’emprise réglementaire⁵. Ces risques sont plus susceptibles de constituer un problème avec une approche fondée sur des règles.

I. Dispositions générales

1.1. Le membre de cabinet exerce sa fonction de manière honnête, scrupuleuse et intègre sous l'autorité de son Ministre, qui assume la responsabilité politique finale. Cela signifie notamment :

• se conformer aux lois, règlements et directives,

• appliquer scrupuleusement et consciencieusement les décisions prises par le Gouvernement.

1.2. Le membre de cabinet informe son ministre de toute illégalité ou irrégularité dont il a connaissance.

1.3. Les conseillers ministériels doivent se comporter avec intégrité et honnêteté. Ils ne doivent ni tromper ni induire sciemment en erreur le Gouvernement, le Parlement ou le public.

1.4. Les conseillers ministériels ne doivent pas utiliser de ressources officielles pour les activités politiques liées à un parti. Ils sont employés pour servir les objectifs du Gouvernement et du Ministère dans lequel ils travaillent. C’est ce qui justifie leur rémunération par des fonds publics et leur habilitation à utiliser des ressources publiques, et explique pourquoi leur participation à la politique des partis doit être soigneusement décrite.

1.5. Comme c’est le cas pour les administrations, les cabinets refléteront dans la mesure du possible la diversité sociale (sexe, origine ethnoculturelle, orientation sexuelle, âge et limitation physique). La procédure de recrutement est adaptée en conséquence.

1.6. Le membre de cabinet a droit à la formation qui est utile pour son travail ainsi qu’à la formation continue dans l’optique du développement de sa carrière professionnelle.

II. Traitement de l’information

2.1. Les conseillers ministériels ne doivent pas abuser de leur position officielle ou des informations acquises dans le cadre de leurs fonctions officielles pour favoriser leurs intérêts privés ou ceux d’autres parties. Ils ne doivent pas divulguer sans autorisation des informations officielles qui ont été communiquées au Gouvernement à titre confidentiel, ou reçues d’autres personnes à titre confidentiel.

2.2. Un conseiller ministériel bénéficie de la liberté d'expression concernant les faits dont il a été informé de par sa position. Cependant, il ne doit pas prendre part publiquement au débat politique, que ce soit dans le cadre de discours, lettres à la presse, livres, articles ou brochures ; il doit observer la discrétion et exprimer ses commentaires avec modération, en évitant les attaques personnelles ; et il ne s’exprimera normalement pas en public pour son Ministre ou Ministère, sauf s’il y a été expressément invité par son Ministre. Toute personne qui représente officiellement ou officieusement un Ministre ne peut être rémunérée pour cette mission.

2.3. Les membres de cabinet ne peuvent divulguer de faits concernant la sécurité du pays, la protection de l'ordre public, les intérêts financiers du gouvernement, la prévention et la sanction des infractions, le secret médical, les droits et libertés des citoyens, et en particulier le droit au respect de la vie privée.

III. Transparence et conflits d’intérêts

3.1. Le membre de cabinet ne peut en aucune façon exercer une activité rémunérée en dehors de ses fonctions avant d’avoir obtenu une autorisation de cumul de son Ministre. En d'autres termes, le membre de cabinet doit déclarer toute activité rémunérée à son Ministre.

3.2. Les noms et fonctions des membres des différents cabinets ministériels sont disponibles sur le portail officiel du gouvernement. La page web doit inclure toutes les activités et mandats rémunérés de chaque conseiller ministériel, ainsi qu’une indication du temps consacré à ces activités⁷.

3.3. Un conflit d'intérêts désigne une situation où le membre de cabinet jouit par lui-même ou par un intermédiaire d’un avantage personnel qui est de nature à influer sur l'exercice impartial et objectif de ses fonctions ou à susciter l'impression d'une telle influence. Le membre de cabinet ne se place pas dans une situation de conflit d'intérêts, sauf si ces conflits d'intérêts potentiels ont été notifiés à la Cour des comptes et ont pu être vérifiés sur le portail mentionné plus haut (3.2.).

3.4. Quand un conflit entre les intérêts privés d'un conseiller ministériel et son devoir public se présente, tel que défini au point 3.3., et malgré le respect des exigences prévues au point 3.2., le conflit d'intérêts doit être notifié dans le procès-verbal de la réunion.

3.5. La possibilité d'avoir des membres de cabinets bénéficiant de rémunérations externes au cabinet, parfois en conflit avec la mission de celui-ci, ne peut être débattue qu’une fois qu’une transparence totale a été établie.

3.6. Une comptabilité correcte des débauchements des administrations en faveur des cabinets est mise en place sur le portail centralisé (3.1.)⁸. Le premier responsable du cabinet est chargé de transmettre l’information et s’engage à ce qu’elle soit correcte.

IV. Traiter avec des lobbyistes et organisations tierces

4.1. Un registre belge des organisations de lobbying agréées est rendu public⁹.

4.2. Les conseillers ministériels ne sont pas autorisés à accepter un lobbying exercé par un lobbyiste qui ne figure pas au registre susmentionné.

4.3. Lors de la première prise de contact avec un Représentant du Gouvernement concernant un sujet particulier au nom d'une tierce partie pour laquelle le Lobbyiste a fourni des services rémunérés ou non, le Lobbyiste doit informer le Représentant du Gouvernement :

• qu'il est un Lobbyiste ou employé, entrepreneur ou personne autrement engagée par le lobbyiste qui est actuellement inscrit au registre des lobbyistes ;

• qu'il établit le contact au nom d'une tierce partie ;

• le nom de la tierce partie ;

• et la nature du problème de cette tierce partie.

4.4. Chaque cabinet doit tenir un registre de tous les contacts avec les lobbyistes. Cette information sera analysée par la Cour des comptes si le Parlement l’exige, et un rapport sera établi sur une base annuelle au plus tard le 1er juillet de l'année suivante.

4.5. Le membre de cabinet ne peut, ni directement ni via un intermédiaire, même en dehors de l’exercice de ses fonctions, mais en raison de celle-ci, demander ou exiger cadeaux, récompenses ou avantages. Les cadeaux ou invitations d'une valeur purement symbolique, dont le prix du marché est inférieur ou égal à 50 euros, sont autorisés s’ils ne présentent pas de caractère systématique.

4.6. Les dépenses couvertes par une tierce partie doivent être rendues publiques et ne peuvent excéder la valeur moyenne du marché.

4.7. Un règlement est développé pour la passation et la période de transition des membres de cabinet qui quittent leur fonction en raison de la problématique du suivi professionnel en fin de mandat¹⁰.

V. Disposition finale

Ces règles doivent être considérées comme un engagement contractuel de chaque membre de cabinet dès lors qu’il accepte ce code de déontologie.

Notes de bas de page

1. Trends/Tendances, 19 février 2015

2. Sauf en Flandre où, en 2009, le gouvernement flamand a approuvé l’“Arrêté du Gouvernement flamand portant organisation des cabinets des membres du Gouvernement flamand”. Cet Arrêté concerne cependant avant tout l'organisation pratique des cabinets flamands (nombre de collaborateurs par ministre, détachement, rémunérations, etc.) et pas tant le cadre déontologique dans lequel agissent les membres de cabinet. En ce sens, cette charte n’a pas seulement été rédigée comme source d'inspiration pour le gouvernement fédéral et les autres entités fédérées, mais doit aussi être considérée comme un complément indispensable à l’Arrêté flamand du 24 juillet 2009.

3. Au Royaume-Uni, par exemple, ils sont appelés “conseillers spéciaux”, et leur rôle a été subtilement décrit comme “aider des Ministres concernant des sujets pour lesquels le travail du Gouvernement et le travail du Parti gouvernemental se recoupent, et pour lesquels il serait inapproprié que des fonctionnaires permanents soient impliqués. [...] Ils constituent une ressource supplémentaire pour le Ministre en vue de fournir une assistance à partir d'un point de vue davantage engagé politiquement et politiquement plus conscient que celui qui serait fourni à un ministre par la fonction publique permanente”. Sur le papier, ces ‘conseillers spéciaux’ sont soumis à des règles très strictes quand il s’agit d’engagement politique, de possibilités de carrière une fois que leur mandat se termine, d'éventuels conflits d'intérêts, etc.

4. Certains gardent dans une vision plus libérale, le (la) Ministre étant politiquement responsable à 100 % des choix qu'il/elle effectue et des actions du personnel – même si, par exemple, des conflits d'intérêts évidents se présentent. Bien que la plupart des membres du Groupe du Vendredi fassent preuve d’une certaine compréhension pour cette vision, ils indiquent également qu'il y a trop peu d'informations disponibles pour évaluer de manière objective un Ministre en tant que tel. La transparence est la pierre angulaire d’un fonctionnement déontologique des cabinets ministériels. Une trop grande asymétrie de l'information s’oppose à une évaluation et un contrôle civils approfondis. La région de l'Australie occidentale s’en tient par contre à une vision plus libérale du fonctionnement des cabinets, comme en témoigne leur "Code ministériel" : "Un Ministre sera également responsable d’assurer que les membres de son personnel ministériel soient conscients de leurs responsabilités éthiques, et demandera au personnel une divulgation, un désinvestissement de ses intérêts personnels ou toute autre action si cela semble approprié au Ministre et au Premier ministre ".

5. L’emprise réglementaire est une forme de corruption politique qui se produit lorsqu’un organisme de réglementation, créé pour agir dans l'intérêt public, favorise les préoccupations commerciales ou spéciales de groupes d'intérêts qui dominent l'industrie ou secteur qu’il est chargé de réglementer.

6. Cette charte est basée sur plusieurs discussions entre les membres du groupe (06/12/’13 – 27/11/’14 et 10/12/’14) et les sources suivantes :

http://www.demorgen.be/binnenland/er-moet-een-deontologische-code-komen-voor-Ministeriele-medewerkers-a1777176/

Arrêté royal de 1937 (art 7-14 ter.) : http://www.fedweb.belgium.be/nl/binaries/1937-10-02%20KB%20(Statuut%20-%20Compatibiliteitsmodus)_tcm120-9641.pdf

Le code de conduite ministérielle de l'Australie occidentale : http://www.dpc.wa.gov.au/RoleOfGovernment/Documents/Ministerial_Code_of_Conduct_April2013.pdf

Le code de conduite des conseillers spéciaux au Royaume-Uni :

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62451/special-advisers-code-of-conduct.pdf

7. Au Royaume-Uni, la rémunération des conseillers spéciaux est également publique :

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/388696/SpAd_list_as_at_30_november_2014.pdf

8. Il est frappant de constater que cet aspect est réglementé d’une manière très transparente dans l’Arrêté du gouvernement flamand du 24 juillet 2009 (Art. 20), et pourrait en ce sens également servir d'inspiration pour les autres entités fédérées et le niveau fédéral. Remarquablement, le § 2 du même article prévoit que le salaire des membres de cabinet qui ne font pas partie d'un ministère, d’un autre service public ou d’un établissement d'enseignement subventionné peut être payé par leur précédent employeur. Les membres de cabinet peuvent ainsi figurer officiellement sur la fiche de paie d’acteurs privés, ce qui fait craindre au Groupe du Vendredi des conflits d'intérêts potentiels. Comme aussi prévu aux points 3.3 et 3.5, il est donc crucial que cette information soit rendue publique, après quoi un débat peut avoir lieu.

9. Durant les discussions du groupe, un certain temps a été consacré à la définition d’un lobbyiste. Finalement, nous nous sommes mis d’accord sur ce qui suit : "Un lobbyiste est une personne ou organisation intermédiaire qui tente d'influencer l'élaboration des politiques à des fins lucratives. Les organisations à but non lucratif peuvent également poursuivre des objectifs lucratifs par le biais d’activités de lobbying, et sont donc considérées comme relevant de la portée de cette définition." Il est intéressant de noter que cette description est relativement proche de ce que le code de conduite ministériel de l'Australie occidentale considère comme être un lobbyiste : "désigne une personne, personne morale, association sans personnalité morale, partenariat ou société dont les activités comprennent être sous contrat ou engagé pour représenter les intérêts d’une tierce partie envers un représentant du gouvernement. Lobbyiste ne comprend pas :

(a) une association ou organisation constituée pour représenter les intérêts de ses membres ;

(b) une organisation religieuse ou caritative ; ou

(c) une entité ou personne dont l’activité est un métier technique ou professionnel reconnu qui, en tant que partie des services fournis à des tiers dans le cadre de ce métier, représente les opinions de la tierce partie qui l’a engagé pour fournir ses services techniques ou professionnels."

En outre, différents pays et organisations peuvent fournir l'inspiration nécessaire pour un Code des lobbyistes :

Irlande : http://www.prii.ie/show_content.aspx?idcategory=1&idsubcategory=1#PRRIICode

Australie : http://lobbyists.pmc.gov.au/conduct_code.cfm

Le Conseil des relations publiques : http://prfirms.org/resources-page/the-icco-stockholm-charter

10. Le Royaume-Uni a une politique très stricte à ce sujet : “Les conseillers spéciaux sont soumis aux Règles concernant les nominations professionnelles. Selon les Règles, ils sont tenus de présenter une demande au Chef de leur ancien Ministère pour les nominations ou emplois qu'ils souhaitent occuper dans les deux ans suivant leur départ de la Fonction publique. Les demandes soumises par les conseillers spéciaux sont examinées par le Comité consultatif indépendant sur les nominations professionnelles.”

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